李榮融就《企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓暫行規(guī)定》答記者問

國務院國資委、財政部日前公布了《企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），國務院國資委主任、黨委書記李榮融就《暫行規(guī)定》出臺的有關情況回答了記者提問。

記者問：2003年底，國務院國資委、財政部公布了《企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓管理暫行辦法》（以下簡稱３號令），現(xiàn)在又共同出臺了《暫行規(guī)定》，請您介紹一下這個《暫行規(guī)定》出臺的有關背景情況。

答：黨的十五大和十五屆四中全會以來，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央關于調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結構、有進有退的方針，著力發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權和核心競爭力的大型企業(yè)和企業(yè)集團。同時，通過采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有中小企業(yè)，取得了明顯成效。在此過程中，企業(yè)國有產(chǎn)權向企業(yè)管理層轉讓也成為國有企業(yè)改革改制的實現(xiàn)形式。作為一種改革探索，這種形式對于調(diào)動企業(yè)管理層的積極性發(fā)揮了積極作用，不少國有中小型企業(yè)通過改制重新煥發(fā)了生機與活力，增強了企業(yè)核心競爭力。但近年來我們也發(fā)現(xiàn)，在企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓的過程中還存在著一些比較突出的問題：有的自賣自買，暗箱操作；有的以國有產(chǎn)權或實物資產(chǎn)作為其融資的擔保，將收購風險和經(jīng)營風險全部轉嫁給金融機構和被收購企業(yè)；有的損害投資人和企業(yè)職工的合法權益，引發(fā)了一些不穩(wěn)定因素等。為此，我們在3號令基礎上研究制定了《暫行規(guī)定》，主要有以下幾個方面的考慮：一是按照中央確定的方針，在做強做大國有大型企業(yè)的同時，進一步放開搞活國有中小型企業(yè)，保證國有企業(yè)改革的不斷深入推進；二是確保企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓行為的公開、公平、公正和有序進行，這既是維護國有資產(chǎn)出資人、企業(yè)職工合法權益，防止國有資產(chǎn)流失的需要，也是保護企業(yè)管理層自身合法權益的需要。

記者問：我們注意到，3號令規(guī)范的是企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓行為，也就是說企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層的轉讓也應在其規(guī)范范圍之列，而且2003年底公布的《國務院辦公廳轉發(fā)國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》（以下簡稱96號文）中對企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓也做出了相關規(guī)定，請問《暫行規(guī)定》與3號令和96號文是什么關系？

答：2003年12月，為規(guī)范企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓行為，促進企業(yè)國有產(chǎn)權有序流轉，我們研究制定了3號令。正如你剛才所言，從規(guī)范對象看，凡企業(yè)國有產(chǎn)權對外轉讓的，包括向管理層轉讓，均為3號令的規(guī)范范疇。也就是說，3號令是關于企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓監(jiān)管的總綱，所有的企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓都應遵循其規(guī)定。但從特殊性上講，企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓并不是普通意義上的向一般社會法人和自然人轉讓，而是屬于向企業(yè)“內(nèi)部人”這種特殊的受讓主體轉讓。在此過程中，由于“內(nèi)部人控制”、信息不對稱等種種原因，容易產(chǎn)生自賣自買、人為壓低國有產(chǎn)權轉讓價格、隱瞞或轉移資產(chǎn)、違規(guī)融資、損害職工合法權益等問題，因此必須在堅持3號令總體原則的同時，針對企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層這一特殊群體轉讓中的一些關鍵環(huán)節(jié)制訂特別規(guī)定，如離任審計、清產(chǎn)核資、財務審計、資產(chǎn)評估工作如何組織，轉讓底價由誰確定，轉讓信息如何公開，受讓企業(yè)國有產(chǎn)權的管理層應具備什么資格等。對上述方面，《暫行規(guī)定》均進行了相關明確。因此，《暫行規(guī)定》是對3號令的補充。同時，《暫行規(guī)定》對96號文規(guī)定的原則、要求進行了細化，使之更具操作性，因此也是對96號文的具體貫徹落實。

記者問：《暫行規(guī)定》規(guī)定，中小型國有及國有控股企業(yè)的國有產(chǎn)權可以向管理層轉讓，而大型國有及國有控股企業(yè)的國有產(chǎn)權暫不向管理層轉讓，請問為何作這種劃分？

　　 答：《暫行規(guī)定》規(guī)定國有大型企業(yè)的國有產(chǎn)權暫不向管理層轉讓主要基于以下考慮：

　　 首先，目前由管理層出資受讓企業(yè)國有產(chǎn)權的許多條件還不成熟。如國有資產(chǎn)價格缺乏合理有效的發(fā)現(xiàn)和形成機制；管理層缺乏足夠的資金；企業(yè)的內(nèi)外監(jiān)控機制和法人治理結構還不健全，以及管理層受讓企業(yè)國有產(chǎn)權后有可能加劇內(nèi)部人控制的現(xiàn)象等等。特別是國有大型企業(yè)涉及面廣，影響大，一旦在此過程中出現(xiàn)問題，將會給社會和經(jīng)濟發(fā)展帶來較大沖擊和波動。

其次，由管理層受讓企業(yè)國有產(chǎn)權并控股，是將所有權與經(jīng)營權合一，這不利于國有大型企業(yè)形成有效的公司治理結構，不利于建立市場化配置經(jīng)營管理者的機制，與我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、推進股份制改革的方向不相符合。

第三，由于國有大企業(yè)資產(chǎn)總量較大，一般情況下，管理層自有的和可以規(guī)范籌集的資金難以達到控股所需資金的數(shù)額，脫離我國實際情況推行管理層收購，很難避免不規(guī)范的融資行為發(fā)生，容易造成國有資產(chǎn)流失。

據(jù)統(tǒng)計，截至2003年底，全國國有及國有控股企業(yè)共有15萬戶，其中中小型國有及國有控股企業(yè)為14.7萬戶,占98%。國有中小企業(yè)一般資本較小，多數(shù)處于競爭領域。允許探索國有中小企業(yè)的國有產(chǎn)權向管理層轉讓，符合黨中央關于放開搞活國有中小企業(yè)的精神及地方國有企業(yè)改革的實際情況。黨的“十五”大以來，各地政府按照黨中央確定的方針，一直在積極探索小型企業(yè)的改制、出售工作，其中途徑之一就是將小型企業(yè)出售給管理層及職工，并且積累了一定經(jīng)驗。1999年，原國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、中國人民銀行制訂了《關于出售國有小型企業(yè)若干問題的通知》，對規(guī)范小型企業(yè)的出售起到了積極作用。在此情況下，對國有中小企業(yè)的國有產(chǎn)權向管理層轉讓進一步加以引導和規(guī)范，維護好出資人、債權人和職工群眾的合法權益，既適應我國當前的國情，同時符合深化國有企業(yè)改革的進程。

考慮到有些中小型國有及國有控股企業(yè)實際處于關鍵領域和特殊行業(yè)，國家對這些企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓也有相關限制性規(guī)定，為此，《暫行規(guī)定》第三條在明確中小型國有及國有控股企業(yè)可以探索企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓的同時，進一步明確國家法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度對此類企業(yè)另有規(guī)定的除外，以使《暫行規(guī)定》與國家有關法律法規(guī)相銜接。

記者問：《暫行規(guī)定》對于大中小型企業(yè)的劃分標準問題是按照國家統(tǒng)一標準執(zhí)行的。這種劃分標準能否適應各地國有企業(yè)改革的實踐需要？

答：企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓中的企業(yè)類型如何劃分，直接關系到所涉企業(yè)管理層是否具有受讓企業(yè)國有產(chǎn)權的主體資格問題。為此，我們考慮應按照國家統(tǒng)一標準進行企業(yè)類型的劃分。目前，國家關于企業(yè)類型劃分的文件主要有兩個，一個是原國家經(jīng)貿(mào)委、原國家計委、財政部、國家統(tǒng)計局《關于印發(fā)中小企業(yè)標準暫行規(guī)定的通知》（國經(jīng)貿(mào)中小企〔2003〕143號），另一個是國家統(tǒng)計局《統(tǒng)計上大中小型企業(yè)劃分辦法（暫行）》（國統(tǒng)字〔2003〕17號）。因此，《暫行規(guī)定》引用了上述兩個文件，并規(guī)定今后國家關于企業(yè)劃型標準如有調(diào)整按照新的標準執(zhí)行。當然我們也注意到，目前的國家標準主要是針對工業(yè)企業(yè)而設的，對于非工企業(yè)劃分則不夠詳細，操作性不強。此外，如果采用統(tǒng)一的國家標準，一些地區(qū)、部門所屬企業(yè)，即使是關鍵行業(yè)、領域中的企業(yè)，也有可能被列入企業(yè)國有產(chǎn)權可以向管理層轉讓的范圍。對于上述情況，還希望國有資產(chǎn)監(jiān)管部門或機構在實踐中根據(jù)本地區(qū)、本部門發(fā)展實際和企業(yè)的具體情況區(qū)別對待?？傊髽I(yè)國有產(chǎn)權轉不轉讓、轉讓給誰，應由國有資產(chǎn)出資人結合各自的發(fā)展實際自主決定?！稌盒幸?guī)定》規(guī)定了國有及國有控股中小型企業(yè)可以探索企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓，但如果國有資產(chǎn)出資人認為某企業(yè)雖屬中小型企業(yè)，但管理層不宜受讓企業(yè)國有產(chǎn)權，則可以不采取這種形式，而通過其他形式達到企業(yè)改制的目的。

記者問：《暫行規(guī)定》規(guī)定不得采取信托、委托等方式間接受讓企業(yè)國有產(chǎn)權。請問在國有產(chǎn)權轉讓中采用信托和委托收購方式容易出現(xiàn)哪些問題？

答：目前管理層通過信托收購、委托他人收購等形式間接受讓企業(yè)國有產(chǎn)權的行為日趨增多。但從實踐看，這種間接受讓存在以下問題：

首先是難以了解受讓人的真實身份。上面提到，企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓并不是普通意義上的向一般社會法人和自然人轉讓，而是屬于向企業(yè)“內(nèi)部人”這種特殊的受讓主體轉讓。在此過程中，如果不采取特別措施進行監(jiān)管，則會因“內(nèi)部人控制”、信息不對稱等原因，產(chǎn)生自賣自買、低價轉讓等一系列問題。為此，必須制定相關規(guī)定對企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓行為予以規(guī)范。但如果管理層采取信托或委托方式進行收購，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構將難以了解收購方的真實身份，也難以依照《暫行規(guī)定》進行有效監(jiān)管。

其次是難以了解受讓方的資金來源。96號文規(guī)定，管理層不得向包括標的企業(yè)在內(nèi)的國有企業(yè)融資，不得以企業(yè)國有產(chǎn)權或資產(chǎn)為管理層融資提供保證、抵押、質(zhì)押、貼現(xiàn)等?！缎磐蟹ā芬惨?guī)定，“法律、行政法規(guī)禁止流通的財產(chǎn)，不得作為信托財產(chǎn)”。但管理層通過信托方式進行收購，往往隱藏了信托財產(chǎn)的真實來源。

第三，間接收購形式隱藏了受讓方的資信水平、資本實力、經(jīng)營管理水平等，使轉讓方或國有資產(chǎn)監(jiān)管部門很難了解和掌握受讓方的真實情況和收購的真實意圖，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展。

第四，間接收購使得收購方的經(jīng)濟性質(zhì)無法確定，也使得國有資產(chǎn)監(jiān)管機構難以界定轉讓后的產(chǎn)權性質(zhì)，從而難以實施相應的監(jiān)管。

記者問：《暫行規(guī)定》對主輔分離、輔業(yè)改制的企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓，以及高新技術企業(yè)、轉制科研機構國有產(chǎn)權向管理層轉讓作了例外性規(guī)定，請問這是出于什么考慮？

答：對于企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓的問題，目前國家主要有三個政策性文件有所涉及：一是《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法》（國經(jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號）及有關配套文件，主要規(guī)定在主輔分離、輔業(yè)改制，分流安置富余人員過程中的企業(yè)職工安置（包括管理層）費用可以以企業(yè)凈資產(chǎn)予以支付；二是國務院辦公廳關于《轉發(fā)財政部、科技部關于國有控股高新技術企業(yè)開展股權激勵試點工作指導意見的通知》（國辦發(fā)[2002]48號），以及《關于深化轉制科研機構產(chǎn)權制度改革若干意見》（國辦發(fā)[2003]9號）兩個文件，主要規(guī)定國有控股高新技術企業(yè)和轉制科研機構可以實施股權激勵試點工作，涉及需采取協(xié)議轉讓方式向管理層轉讓企業(yè)國有產(chǎn)權。對于上述三個文件規(guī)定的涉及企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓的事項，仍然按照原有規(guī)定執(zhí)行。

記者問：企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓后，如果改制后的企業(yè)還留有國有產(chǎn)權，則涉及這部分國有產(chǎn)權由誰代表的問題。《暫行規(guī)定》對這方面有什么具體規(guī)定?

答：企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓后，管理層即成為個人股東。在此情況下，無論改制后的企業(yè)為國有控股或非國有控股企業(yè)，原管理層人員均不宜作為國有股代表或委托持有者。這是因為個人股東與國有股代表的角色不同，利益取向也存在不同甚至有時會發(fā)生沖突。為規(guī)范企業(yè)法人治理結構和內(nèi)部運作，維護包括國有資產(chǎn)出資人在內(nèi)的所有投資者的合法權益，《暫行規(guī)定》規(guī)定管理層受讓國有企業(yè)國有產(chǎn)權后，原企業(yè)管理人員不得作為改制后企業(yè)的國有股東代表。相關國有股東應按照國家有關規(guī)定，選派合格人員作為國有股東代表，依法行使股東權利。

記者問：目前國有及國有控股企業(yè)的管理層通過股權或期權激勵試點獲得了部分企業(yè)產(chǎn)權?！稌盒修k法》出臺后是否意味著大型國有及國有控股企業(yè)的股權或期權激勵試點將被叫停？

答：這里涉及兩個范疇，兩個概念的問題?！稌盒幸?guī)定》所規(guī)范的是國有產(chǎn)權交易中，企業(yè)國有產(chǎn)權持有人作出轉讓決定后，管理層作為平等的競買方之一出資購買企業(yè)國有產(chǎn)權的行為。但如前所述，管理層作為企業(yè)“內(nèi)部人”，其出資購買企業(yè)國有產(chǎn)權的行為不同于一般意義上的法人或個人行為，對此必須做出特別的規(guī)范，這樣才能更好地保護有關各方的合法權益。而國有或國有控股企業(yè)中實施的股權或期權激勵試點雖然也使得管理層擁有了部分產(chǎn)權，但這與企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓不同。股權或期權激勵試點，屬于國家確定的國有及國有控股企業(yè)收入分配制度的改革內(nèi)容，是對十六大提出的“確立勞動、資本、技術和管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配”的要求的具體貫徹落實，目的是要在國有企業(yè)中推動建立起有效的激勵約束機制，這與企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓有本質(zhì)區(qū)別，二者不能混淆。對于國有企業(yè)的股權或期權試點工作，國資委正在積極研究制定專項的辦法。